毛振华：明确民企发展边界, 构建与国企分类配置资源的管理体系

来源：亚布力中国企业家论坛

毛振华  中国人民大学经济研究所联席所长、教授、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席，中诚信国际首席经济学家

民营企业当前面临的问题，呈现出高度的综合性与复杂性，涉及理论、法律与实践等多个维度。实践问题的背后不仅折射相关理论基础的薄弱与缺失，还隐匿着更为深层次的法律问题，而法律问题又直接影响现实问题，最终这些问题集中表现为民营企业投资积极性不高。数据显示，民间投资同比增速已连续三年低于1%，并且连续两年呈现负增长态势。这与2012年至2021年年均10%的高速增长的辉煌时期相比，形成了极为鲜明的反差。从我的视角看，当前民营企业投资并非整体陷入低迷困境，而是出现明显分化。面对这一复杂局面，亟待探寻出切实有效的解决路径，助力民营企业突破发展瓶颈。

科技创新型与出口创汇型企业在政策等因素支持下蓬勃发展，但一般产业的民营企业特别是占比较大的劳动密集型企业正面临较为严重的经营困境、投资更为低迷。民营企业大致可分为劳动密集型、科技创新型以及出口创汇型三大形态，与资本密集型和资源垄断型的国有企业形成对比。此处所谈及的“垄断”，是在中性语境下使用的，如在诸如能源等关乎国计民生的关键领域，国有企业的垄断地位对于保障国家战略安全、实现资源有效调配等有着不可或缺的必要性。

近年来在政策倾斜下，部分科技创新型民营企业展现出极为强劲的发展势头。面对百年未有之大变局以及全力补齐产业链短板的迫切需求，国家和地方层面陆续颁布了一系列具有针对性与前瞻性的政策举措，“专精特新”支持政策便是典型代表之一。这些政策犹如强劲的助推器，为民营科技企业的发展注入了强大动力。特别是在民营企业投资能力偏弱时，国有企业积极作为，显著加大了对民营科技企业的投资力度，为其提供了稳定的资金与市场支持。从习总书记主持召开的民营企业座谈会释放出的信号能够清晰洞察到，民营科技型企业深受党和国家的高度重视，正处于一个前所未有的黄金发展时期。

出口创汇型民营企业凭借包括成本、技术等在内的综合优势，同样表现亮眼。如今我国出口已由此前的成本优势，进阶为兼具技术与成本的综合性优势。在出口创汇型企业里，民营企业占比较大，数据显示，民营企业已连续6年保持我国第一大外贸经营主体地位，2024年，民营企业进出口占我国外贸总值的比重由2023年的53.5%进一步提升至55.5%。出口创汇型企业多数为行业头部企业和领先企业，在国际市场上已逐渐站稳脚跟，竞争力强劲，整体发展态势良好。

然而，现阶段一般产业领域的民营企业，特别是部分劳动密集型企业深陷困境，这也是近几年民间投资持续低迷的主要拖累因素。民营企业中劳动密集型企业占比较大，是民营企业的重要组成部分。在经济发展处于上升期时，这类企业扩张通常较为积极。但受市场环境的动态变化、政策落实过程中的偏差以及企业自身转型升级迟滞等诸多方面因素交织影响，其扩张速度显著放缓。这一放缓态势直接导致民营企业整体投资增速明显回落。

（一）明确产权保护，切实保障企业家人身财产安全

完善产权保护制度、依法保护产权，切实保障企业家的人身和财产安全，是重中之重。回顾民营企业发展历程，其一路走来历经波折，以当下法律视角与经营状况审视，存在诸多有待完善之处。以腐败问题为例，过往官员受贿资金的主要来源之一便是民营企业家，这是不争的客观事实。正如总书记所强调，各类企业主体在这类问题上都应接受处理。但具体处理方式需审慎考量，既要基于当时实际情形，又要结合当下评判标准，毕竟这与过去法治环境不够健全密切相关。相关责任主体该承担的责任绝不能推诿，关键是要实现处理程序规范化。当前，“远洋捕捞”现象屡见不鲜，甚至被指已成为一个全国性的突出问题，其背后的动机与目标导向值得高度警惕。因此，亟需进行法律甄别并出台规避措施，明确政策，决不能避而不见。

一是针对民营企业面临的部分限制，应建立司法救助机制。比如，当企业家因小问题被限制出境时，可视情况借鉴国外经验，在情节轻微或简单涉事的情况下，设立取保机制、保证人机制等，避免因过度限制导致人心惶惶的情况。二是民营企业财产资金转移、产权变更必须遵循法律途径。企业或企业家的财产转移通常基于投资、借贷、捐赠、消费等合法行为。除此之外，任何财产皆不应在未经司法裁决的情况下，被随意划转至公家账户。可以明确的是公安等行政机构并不具备对财产进行甄别与处置的权力。对于执法存在的模糊地带，监察部门可考虑适度赋予其特定司法权或相关配套权力，以此促使财产处置流程全程透明化，切实保护投资者的信心，为民营企业的稳健发展营造良好的法治环境。三是要纠正“有钱就会被扣”这类错误认知。执法应聚焦犯罪事实本身，而并非企业是否“有钱”，只有这样才能增强企业扩大投资的信心。

（二）明确发展边界，实现民企与国企分类管理

精准界定民营企业的发展边界，本质上是涉及民营企业与国有企业发展边界的双重问题。当前存在的问题是，常将二者混为一谈。在国有企业发展进程中，杨瑞龙教授提出的国有企业分类改革方法曾在全国产生广泛影响，即明确区分哪些领域是国有企业应涉足的，哪些是不应涉足的。同样地，民营企业自身也需清晰界定发展边界。这不仅是对民营企业的有力保护，更是为其发展提供了明确的路线指引，避免出现诸如“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等模糊不清的状况。

鉴于民营企业和国有企业属于不同性质的企业类型，实施分类管理势在必行。实践表明，国有企业过度涉足垄断领域，往往成为滋生腐败的温床，民营企业亦应避免陷入此类不当竞争的泥沼。以许可证获取为例，对于资源型许可，原则上应主要由国有企业获取，民营企业不宜涉足。毕竟资源型许可涉及关键资源的把控与调配，国有企业在资源统筹、战略执行等方面具有独特优势。当然，像开办餐馆所需的卫生许可这类一般性经营许可，性质与资源型许可截然不同，并不在此列。在金融体系这一关键领域，同样需要精准划分业务归属。哪些金融业务适宜国有企业开展，哪些更适合民营企业涉足，必须清晰界定。

通过这种精准的界定与分类指导，短期内能为民营企业发展营造更为有序、公平的环境，助力其快速成长。后续可依据经济形势与市场变化对这些范围进行动态调整，但在当下，明确划分边界所带来的积极作用远远大于模糊不清的状态。民营企业自身也应坚守底线，筑牢红线意识，对于那些需要通过向官员行贿才能获取的资源或机会，务必坚决抵制。一旦触碰这条红线，就必须承担相应的法律责任与后果。

（三）优化融资结构，加大资本市场对民企的融资支持

在企业融资体系中，国有企业与民营企业有着不同的融资适配性。国有企业将信贷间接融资作为主要的融资依托，这是因为国有企业在资产规模、信用等级等方面相对稳定，能够较好地满足银行信贷的要求，以较低成本获取资金。而民营企业由于经营灵活度高，受市场波动影响较大，经营风险相对偏高，直接融资模式，如股票市场、债券市场等，更符合民营企业的风险特征和多样化的资金需求。但当下企业的融资结构存在失衡问题，从信贷资源分配来看，约80%的信贷资金流向国有企业，民营企业从银行初次获得的信贷资金仅占20%左右，在债券市场的占比更低，2024年民营企业信用债发行不足3000亿元，在信用债中占比仅有2.05%。因此，迫切需要对融资结构进行优化。

建议构建国有企业以间接融资为主、民营企业以直接融资为主的差异化融资体系，加大资本市场尤其是股票市场对民营企业融资的支持力度。间接融资方面，继续发挥国有企业优势，允许国企更多地借助信贷市场进行融资；直接融资方面，可考虑允许国有企业与民营企业共同参与债券市场，发挥两者各自优势，促进市场多元化发展；股票市场方面，则可主要由民营企业参与，民营企业通过自负盈亏的方式筹集资金，更符合市场规律。当然，在这一过程中，需强化对资本市场的监管力度，确保市场的规范及有序运行。若能实现国有企业主要借助信贷融资，民营企业重点依靠股本融资，资金的分配格局将得到优化，民营企业能更顺畅地获取融资，进而有效缓解其发展进程中的资金短缺难题。

（四）加强对劳动密集型企业的财政支持

现有政策对劳动密集型民营企业的呵护不足，反而对科技型民营企业存在一定程度的过度参与。正如前述，劳动密集型民营企业吸纳了大量就业，对我国经济社会的稳定发展意义非凡。然而，对比科技型企业，劳动密集型民营企业在政策支持方面却面临着明显的落差，针对劳动密集型民营企业的政策扶持力度相对薄弱。反观科技型企业，受益于一系列政策扶持，本身就很容易获得资本市场的青睐，反而是国有资本的过度投入可能产生挤出效应，引发产能过剩等问题。如某类科技型企业发展初见成效，各地便纷纷开展招商引资，一窝蜂地涌入该领域，导致短期内产能迅速扩张，原本的投资风口很快转变为风险敞口。这也是值得关注的一个问题。

对于劳动密集型企业而言，鉴于其自身特点和发展需求，应将财政支持作为主要的扶持手段，而非过度依赖金融手段。如可通过实施税收优惠政策，降低其运营成本，还可根据企业的实际就业人数给予相应补贴，以鼓励企业吸纳更多劳动力。尽管这类企业现阶段科技含量或许不高，但它们在吸纳劳动力、促进社会稳定等方面为国家做出了巨大贡献，理应得到更多关注与支持。近两年不少店铺尤其是服务行业店铺出现关门歇业的状况，这些店铺大多缺乏高科技元素，但却吸纳了大量劳动力。这些劳动力不能都涌向外卖配送行业，毕竟外卖员岗位的容纳能力有限，无法承载如此庞大的就业转移需求。这一关乎民生就业的紧迫问题，亟需我们给予高度关注。

（五）抓住机遇，鼓励支持民营企业出海

当前，中国正奋力跨越经济周期，仍面临供给过剩、需求不足等诸多挑战，同时自2014年起，中国实际对外投资就超过利用外资的规模，进入了从商品输出向资本输出转换的新发展阶段。回顾过去资本输出历程，国有资本凭借其雄厚实力与特定战略定位，在基建出海等领域成绩斐然。如众多与“一带一路”倡议以及国际援助相关的基建项目，资本密集度高，有力推动了国际合作，彰显了大国担当。但国有资本也存在局限性，如决策流程相对复杂，对市场变化的反应速度不够敏捷等。当下，随着全球经济格局深度调整，民营企业、民营资本将在出海进程中扮演主力军角色。民营企业机制灵活、创新力强，能敏锐捕捉全球市场机遇，迅速调整经营策略。它们的积极参与，将为我国资本输出注入新活力，拓展更广阔的国际市场空间。

在此背景下，我们亟需解放思想，以全新的视角审视这一趋势。回顾世界经济发展历程，发达国家的企业走向全球，成长为跨国公司，是其国家最终成为世界经济强国的重要路径，但我们对这一模式的研究远远不够。甚至存在一种片面认知，认为企业对外投资就是“资本外逃”。诚然，我们必须警惕产业空心化以及恶意资本外逃现象，但总体而言，我国企业家群体大多致力于企业经营，只要企业根基扎根于中国，就必然会对国家发展形成有力支撑。有充分理由相信，民营企业在出海过程中，能够与国内经济保持紧密联系，实现回馈国家的目标。在这一重要历史时期，民营企业出海也面临着诸多特殊情况与问题。例如，美国主导的产业链布局调整与产业链转移，给全球经济格局带来了深刻影响。危机之中往往蕴含着机遇，中国企业应敏锐捕捉其中潜藏的契机，积极出海，充分利用全球资源与市场，拓展发展空间。

总体来看，当前民营企业在投资积极性方面确实面临一定压力。然而，转机或已悄然出现。近期召开的民营企业座谈会，犹如一场及时的春雨，为民营企业家注入了强心针，有利于提振企业家的信心。相信只要把握好时机，并采取恰当的应对策略，民营企业家们便能顺势而为，抓住发展机遇，在复杂多变的市场环境中，从容迎接挑战，成功跨越经济周期。

* 文章来源“中国宏观经济论坛CMF”